忻州中院与市政府“斗法”：土地纠纷执行陷入僵局

 万合法律网北京讯（李文君）“朔州市政府到底什么时候能执行山西省高院的裁定？”2025年12月23日下午4点，孙晓东来到朔州市市府街，他想讨个说法。彼时，晋北的室外气温在零下10摄氏度左右。 

 孙晓东是山西省朔州市溢源居房地产开发有限公司（简称“溢源居”）的投资人。溢源居和朔州市政府之间的纠纷并不复杂——

 2003年，溢源居在朔州受让一宗土地，打算开发。后来朔州市政府因建设需要，与溢源居公司协商换地，后者同意。但市政府使用那块土地后，一直没有兑现“再找一块地”的承诺。 

溢源居诉至法院，两审法院均判令朔州市政府按协议解决问题。然而，法院执行了3年都没有下文。 

 因为是行政诉讼，案件异地管辖。2024年11月，山西省忻州市中院向朔州市政府发送预处罚通知书，若不执行判决，将对市长吴秀玲执行每日罚款50元的处罚，并将市政府列入失信名单。 

 朔州市政府在回函中则措辞严厉地“警告”忻州市中院，称该院的执行决定可能造成国有资产流失。忻州市中院见状，给朔州市政府下了“最后通牒”，要求一次性彻底解决问题，后者的回应出人意料：市长和分管副市长去北京培训学习了，待分管副市长学习归来再研究处理。 

 起源于一块地的纠纷，已延宕二十多年。过去3年，孙晓东往返于内蒙古老家和山西朔州、忻州，到朔州市政府也去了不下20次。 

 与工作人员发生一次冲突之后，孙晓东已经一年多没有走进过朔州市政府大楼。 

 置换失败 2003年，朔州市经济技术开发区有一处农场，总面积11.33万平方米，向全社会公开出让。 孙晓东对南方周末记者回忆，农场位于朔州市城市边缘，是一块完全未开发的处女地。当时，刚建市15年、煤炭资源丰富的朔州市还没有高档酒店。 

 “几个股东一合计，寻得一块35亩的地块，按照设计规范刚好能建设酒店和地面停车场。”孙晓东说，办理完受让手续之后，朔州市规划局（后在机构改革中改为朔州市规划和自然资源局）也批准了溢源居的酒店项目。 

 溢源居启动施工之后的2006年，朔州市政府向溢源居公司提出了换地要求。朔州市规划局的一份文件显示，2006年，朔州市国土局、劳动局、社会保障局新建办公楼时，经请示市政府分管领导并经开发区领导同意，和溢源居达成协议，在开发区范围内找适量土地置换溢源居公司地块，用于绿化。 

 2025年12月25日，南方周末记者在现场看到，朔州市政府在那块地上建了一栋办公楼，朔州市退役军人事务局、医疗保障局、人社局、规划和自然资源局等职能部门在此办公。原本属于溢源居公司的35亩土地，被建设成停车场和城市绿地。 

 按照朔州市政府的承诺，溢源居应该获得一块置换来的土地。但是，直到2010年5月，朔州市才拿出置换方案。 

 根据朔城规发【2010】1号文件，朔州市将在梁郡路西侧、引黄调度中心南侧预留45亩土地用于置换溢源居的土地，总体原则是等价不等量置换。 

 朔州市国土资源局（后在机构改革中改为规划和自然资源局）于2015年8月26日印发的朔国土资发【2015】182号文件，对于2010年置换方案的解释是“由于种种原因土地置换问题迟迟未能解决，项目也无法落实”。 

 在这份文件里，朔州市国土资源局提出了新的置换方案：建议朔州市政府从广安路南侧、梁郡路西侧的储备存量土地中给溢源居置换。不过，从在案材料看，朔州市政府并没有对新的置换方案给出处理意见。 至2015年8月，溢源居的土地已经被换走9年，股东内部开始出现重新审视这个项目的声音。 孙晓东说，有股东算过，如果按照正常的项目开发进度，他们的酒店最晚在2008年也能开业了，但因为置换失败，他们不仅颗粒无收，还面临朔州市高档酒店市场入局者增多、市场竞争日渐激烈的局面。 起诉市政府 2020年下半年，溢源居与朔州市政府进行过多次协商。

 孙晓东回忆，时任朔州市副市长武跃飞、规划和自然资源局局长句志强以政府协调解决问题师出无名为由，建议公司起诉。 句志强于2022年3月落马。武跃飞于2024年12月调任省内国企总经理。

 2026年1月14 日，南方周末记者向武跃飞求证。南方周末记者表明来意后，武跃飞称正在开会，随即挂断电话。 溢源居于2020年10月9日将朔州市政府起诉至忻州市中级人民法院，诉请朔州市政府履行置换承诺并补偿经济损失。 

 庭审中，朔州市政府的解释是，“市政府向溢源居承诺过置换土地，是因为溢源居公司只要地，不要钱，政府同意并尽可能满足溢源居公司的要求，未实现是因为国家没有置换土地的法律规定，不存在不作为”。 忻州市中院审理认为，朔州市政府实际占用了溢源居的土地，未按照收回国有土地使用权的程序收回土地，且多年来未采取补救措施，构成不履行法定职责。

 2021年10月15日，忻州市中院作出一审判决，判令朔州市政府于60日内对溢源居的请求重新作出处理，驳回了溢源居公司补偿经济损失的诉求。 溢源居不服，上诉至山西省高院。

 2022年12月15日，山西省高院作出二审判决，维持原判。 山西省高院在判决书中载明，“不仅要对溢源居公司被收回的土地给予公平合理的补偿，而且要针对溢源居公司提出的补偿请求及其实际损失进行合理补偿”。 然而，就在这起行政诉讼正在进行时，朔州市把2010年承诺置换给溢源居公司的梁郡路西侧、引黄调度中心南侧预留的45亩土地给卖掉了。 

 全国公共资源交易平台信息显示，这块地的挂牌起始日期为2020年10月11日，即溢源居公司异地起诉朔州市政府两天之后，成交日期为2020年11月10日。 这也意味着，在一审尚未开庭时，朔州市政府已正式“撕毁”了朔城规发【2010】1号文件。 

 二审结束之后，溢源居和朔州市政府又开始了漫长的谈判。结果是，朔州市政府难以协调置换土地，可行的方案是给经济补偿。 2023年6月，朔州市政府授权朔州市规划和自然资源局对评估公司进行公开招投标，对涉案土地地价进行评估，涉案土地估值为9884.5万元。 然而，朔州市政府并不认可这份由政府招标的公司作出的评估报告。于是，忻州市中院又摇号选取一家评估公司进行评估。

 2024年10月，评估公司给出结果，估值为8961.33万元。 孙晓东以为，有了忻州市中院组织的评估，朔州市政府应该没有理由再不执行判决。但他没想到，迎接溢源居的是一场拉锯战。 拉锯 2024年10月15日，在第二次评估报告作出之后，忻州市中院致函朔州市政府，责令其履行山西省高院的判决。 但朔州市政府仍无动静。

 2024年11月5日，忻州市中院向朔州市政府送达了预处罚通知书，措辞严厉，认定朔州市政府“属于有履行能力而拒不履行法律文书确定义务”，如继续拒不履行，将把朔州市政府列入失信被执行人名单。 9天之后，忻州市中院又对朔州市市长吴秀玲作出了预处罚通知书：如拒不履行，法院将对吴秀玲处以每天50元的罚款，并向山西省检察机关及山西省政府提出司法建议，如10日内还不履行，法院将作出正式处罚决定。 

 这次，朔州市政府有所反应，向忻州市中院申请延期三个月再作出处罚决定。 除了法院之外，溢源居还向内蒙古山西商会寻求过帮助。孙晓东是内蒙古籍企业家。 时任内蒙古山西商会常务副会长龚占轶告诉南方周末记者，商会早在2023年年底就向朔州市政府发过求助函，“但是没有回复我们”。 龚占轶称，为溢源居，商会还向山西省优化营商环境促进经营主体发展工作专班发过函，后者十分重视。 2024年4月18日，山西省营商环境督导组到朔州参加朔州市优化营商环境政企专题座谈会。

 南方周末记者获得的材料显示，山西省纪委、山西省专班督导二组、山西省专班督导五组都派员参会，朔州市参会的有两位市委常委、副市长，内蒙古山西商会也获邀参会。会上专门讨论了溢源居的问题。 孙晓东没想到的是，朔州市政府还是没有履行判决。那么，朔州市政府一系列反常行为的背后，到底有什么原因？ 

 2026年1月14日，南方周末记者联系先后分管溢源居案件处理事宜的朔州市委常委、副市长刘亮和朔州市副市长黄勇，始终为正在通话状态。南方周末记者3次联系朔州市市长吴秀玲，其电话无人接听，也未回复短信。 

 朔州市政府向忻州市中院的复函里则能提供一些信息。 2024年11月21日，朔州市政府复函忻州市中院，解释称“扎实推进相关程序，不存在不作为、慢作为问题”。溢源居2003年受让土地时的价格是3.38万元每亩，远低于2003年3月朔州市政府公布的市区基准地价。基准地价中，商业用地价格区间为每亩7.9——13.9万元。 朔州市政府在复函中称此案“可能涉及国有资产流失，因此需要审慎处理”。 

 南方周末记者在公开信息中未能查询到2003年3月朔州市政府公布的市区基准地价。不过，南方周末记者获得了一份落款于2003年8月28日的协议书。2003年部队农场向全社会公开出让时，朔州市政府也是受让方之一。 朔州市政府共计受让土地1030亩，支付转让费共计2500万元。依此参照，朔州市政府的受让价格并未超过溢源居公司。 后来，朔州市政府又向忻州市中院提出，根据评估结果，溢源居的土地价格折合每亩256.27万元，远超朔州历史出让土地每亩最高价199.22万元。 

 “还是通过关系，和领导见个面，给领导把这个心结打开了。”2025年12月27日上午，面对采访要求，朔州市政府一位长期跟踪处理溢源居事务的领导干部对南方周末记者说，“双方已经闹僵了。”至于是哪位领导，领导的“心结”又是什么，他拒绝解释。 从2006年朔州市政府提出换地起，朔州市政府迄今共有9任市长履职。“我们跟这一任市长反映得差不多了，解决方案还没落地，新市长上任了。所有的流程又要重新走一遍，就这么耽误了十几年。”孙晓东说。  

 红框范围内为溢源居公司在2003年拍得的35亩土地。（受访者供图） 两条路 2024年12月25日，忻州市中院再次向朔州市政府送达执行通知书。5天之后，朔州市政府复函，称对溢源居的补偿工作有了实质性进展，但因涉案土地在2007年调整了规划条件，容积率由1.2调整为2.1—2.3，涉及国有资产流失和财政纪律问题。 需要说明的是，在忻州市中院和朔州市政府十几次的文来文往中，朔州市政府的这份回复函具有标志性意义。在此之前，朔州市政府还在寻求实质性履行判决，在此之后，朔州市政府与法院走向事实上的对抗。 例如，忻州市中院通知朔州市政府，按照山西省政府规定，涉党政机关执行案件的被执行人需要填报拖欠企业账款台账。

 而2025年2月27日，在给忻州市中院的复函中，朔州市政府称，本案在“未有结论之前，从法律上仍属于行政争议，尚未进入党政机关拖欠企业账款的阶段”“省市两级法院的判决属于行为判决而不属于给付判决，不属于向平台填报的范围”。 更为重要的是，朔州市政府在这份复函中称，忻州市中院对本案的执行裁定缺乏依据，提出了执行异议。 在同日送达忻州市中院的执行异议申请书中，朔州市政府陈述了理由，认为忻州市中院“代替行政机关作出了实质性的处理决定，违反了行政机关和司法机关职权划分和各司其职的基本原则”，忻州市中院的执行裁定“超越了执行阶段的职权”，要求撤销执行裁定。 在这份申请书的结尾，朔州市政府写道，执行裁定的存在影响了朔州市政府依法履行法定职责，“也涉及人民政府对人民法院的态度”。 

 溢源居的诉讼代理人对南方周末记者介绍，不知出于何种原因，忻州市中院对朔州市政府的执行异议申请书并未按照法律流程进行处理，“就没有下文了”。 而朔州市政府申请撤销的执行裁定，恰恰是该政府建议忻州市中院作出的。 

 2024年12月30日，忻州市中院作出执行裁定，裁定朔州市政府向溢源居补偿8961.33万元。而根据朔州市规划和自然资源局出具的情况说明，忻州市中院是应朔州市政府的建议才作出的这份执行裁定。 朔州市政府的态度为何发生如此转变？ 南方周末记者获得的一份内部请示报告卡，也许能在一定程度上说明问题。 

 忻州市中院于2025年1月3日向朔州市政府发文，再次要求执行判决。2025年1月10日，朔州市市长吴秀玲批示：朔州市规划和自然资源局要积极作为，企业的合法利益应予以保障，同时，要确保在国有资产不流失的前提下依法合规予以解决。 而在溢源居的诉讼代理人看来，这份批示难以落实。他分析，解决溢源居的问题只有两种途径，换地或经济补偿，换地无法落实，经济补偿又已经被朔州市政府认定为国有资产流失，“那解决问题的两条路是不是都堵死了？” “最后通牒” 眼看执行无望，溢源居将求助的目光投向山西省营商环境督导组。 

 2025年7月18日，山西省营商环境督导二组致函朔州市政府，要求朔州市委、市政府高度重视溢源居公司的情况。朔州市委、市政府领导都对来函作了批示，但从请示报考卡呈现的信息看，领导的批示为流程性批示，并无实质内容。 一个月之后，获知批示情况的孙晓东来到忻州市中院，要求法院强制执行。 2025年9月，忻州司法系统与朔州市政府进行了一场激烈的交锋。 9月9日，忻州市中院向朔州市政府发函，称自2024年1月10日该案进入执行程序，已历时一年九个月，朔州市政府于2024年12月30日申请延期执行三个月，并承诺力争在2025年3月31日前全面完成执行，但案件执行仍未有实质性进展。 忻州市中院称，山西省高院要求定期对一年以上长期未接案件和涉党政机关案件进行清理，本案也在统计范围内，“并多次被山西省高院督办”。

 忻州市中院要求朔州市政府一次性彻底解决该历史遗留问题。 这是忻州市中院给朔州市政府的“最后通牒”。 

 一个星期之后，即2025年9月16日，朔州市政府回复了：“市长及分管副市长均在北京参加培训学习，待分管副市长培训学习结束后具体研究相关事项。” 

 朔州市政府如此回应，忻州市中院如何应对？2026年1月14日下午，南方周末记者联系忻州市中院执行局，政委刘文虎称有事要处理，便挂断电话。 眼看执行无望，溢源居向忻州市检察院申请了检察监督。

 2025年9月25日，忻州市检察院向忻州市中院发出检察建议书，称本案执行超限，违反了最高人民法院的相关规定，建议忻州市中院及时采取有效执行措施。 忻州市检察院的建议书引起了朔州市政府的重视。

 2025年10月21日，朔州市市长吴秀玲作出批示，意见为，由两位副市长召集规划和自然资源局、市政府法律顾问、朔州市法院和检察院研究，“尊重历史，依法行政，确保国有资产不流失”。 孙晓东没想到的是，2025年11月7日，朔州市政府又向忻州市中院提出执行异议，再次陈述了忻州市中院代替行政机关作出了实质性的处理决定、溢源居公司受让土地价格过低这两条具体理由。 

 在这份执行异议申请书的结尾，朔州市政府对忻州市中院提出“警告”：“执行贵院的裁定有造成国有资产流失的风险。” 不过，根据忻州市中院作出的执行情况报告，因朔州市政府难以协调土地置换，朔州市政府和溢源居都同意经济补偿的方案，法院这才组织了评估。不料，朔州市政府在法定评估流程结束后又反悔。 

 2025年12月8日，针对朔州市政府的执行异议，忻州市中院召开听证会。 根据听证会笔录，溢源居的表态是，“经济补偿也行，土地置换也行，我们只要求尽快解决问题”。 而朔州市政府一级调研员尚兴阳发言称：“因为拿现金支付财政困难，讨论过土地置换方案，双方同意置换，但具体怎么置换还没谈清楚，没有达成一致。” 

 尚兴阳曾任朔州市政府副秘书长。 临近年关，忻州市中院和朔州市政府的“斗法”也引起了山西省高院的注意。

 2025年12月25日，山西省高院向忻州市中院送达督促执行令，要求忻州市中院积极推进案件纳入“两不一欠”（指新官不理旧账、政策不兑现、拖欠民营企业账款三类政府失信问题）“清理拖欠企业账款”等专项化债机制，必要时可发出预纳入失信通知书。 

 截至发稿，忻州市中院尚未对朔州市政府的执行异议作出裁定。 2025年12月10日至11日召开的中央经济工作会议，明确提出加紧清理拖欠企业账款。随后，国家发展改革委、中央财办、工业和信息化部等多部门表态将就此协同发力。

 2025年12月13日，国家发展改革委副秘书长肖渭明在中国经济年会上就公开表示，目前改进提升营商环境的最大动作，就是清理政府欠款。 看到这些新闻之后，孙晓东再次向朔州市、山西省相关部门寄送了反映诉求的材料。南方周末

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